Szerző: Rezső Orsolya, statisztikai elemző, Közbeszerzési Hatóság
Címszavak: közbeszerzés, szociális szempont, értékelési szempont, szerződéses feltétel, eljárások száma, eljárások értéke, fenntartható közbeszerzés
A Közbeszerzési Értesítő Plusz statisztikai rovatában minden évben részletes statisztikai elemzés jelenik meg mind a környezetvédelmi, mind a szociális közbeszerzésekről a fenntarthatósági szempontok fontosságára való tekintettel. A 2024. VI. évfolyam 6. számában a környezetvédelmi szempontokat tartalmazó közbeszerzések 2023. évi statisztikáinak vizsgálatáról írtam, az alábbiakban pedig a szociális szempontokat tartalmazó közbeszerzési eljárások statisztikai elemzése olvasható. (A szociális közbeszerzések 2022. évre vonatkozó statisztikai elemzése a Közbeszerzési Értesítő Plusz 2023. évi 11. számában jelent meg.)
„A szociális közbeszerzés, azaz más szavakkal a társadalmi szempontból felelős közbeszerzés, olyan közbeszerzési tevékenységet jelent, amelynek során figyelembe veszik a következő szociális szempontok legalább egyikét: munkalehetőség, tisztességes munka, a szociális és munkajogok tiszteletben tartása, társadalmi befogadás (ideértve a fogyatékkal élőkét is), esélyegyenlőség, hozzáférhetőség és minden felhasználó számára alkalmas kialakítás; emellett mérlegelnek fenntarthatósági kritériumokat is, köztük az etikus kereskedelem kérdéseit, és az önkéntes társadalmi felelősségvállalást szélesebb körben alkalmazzák, betartva az Európai Unió működéséről szóló szerződésben és a közbeszerzési irányelvekben foglalt elveket.”[1]
A Közbeszerzési Hatóság 2012. január 1-jétől gyűjti a környezetvédelmi és/vagy szociális szempontokat tartalmazó eljárások adatait, mert a jogszabályi környezet csak ekkortól kezdődően teszi ezt lehetővé. Az ajánlatkérők az eljárás eredményéről szóló tájékoztató hirdetmény VI. - kiegészítő információkat tartalmazó - szakaszában kötelesek megadni, hogy az eljárás során vettek-e figyelembe szociális szempontokat és ha igen, milyen típusú feltételként: szerződési feltételként, értékelési szempontként, műszaki leírás részeként vagy egyéb követelményként. Erre egyelőre csak a nemzeti eljárásrendben van lehetőség, az uniós értékhatárokat elérő vagy meghaladó értékű eljárásokról nem állnak rendelkezésre még az ilyen jellegű információk. A 2023 október végén bevezetett új e-Forms mintákban már elvileg szerepelnek a stratégiai szempontú közbeszerésekre vonatkozó kérdések, de mivel opcionálisak, a gyakorlat eddig sajnos azt mutatta, hogy ezek szinte teljes mértékben kitöltetlenek maradtak, így továbbra sem tudunk közölni ilyen típusú adatokat.
A szociális szempontok a közbeszerzési dokumentumok bármelyikében megjelenhetnek: a műszaki leírásban; a kiválasztási kritériumok között alkalmassági feltételként; az odaítélési szempontrendszerben értékelési szempontként és a szerződéses feltételekben. Amint az az 1. táblázatból és az 1. ábrából egyértelműen kitűnik, a szociális szempontok döntő többsége az értékelési szempontok között jelenik meg az érintett közbeszerzésekben, az esetek több, mint a felében ez valósul meg. Jelentős még a szerződéses feltételként megfogalmazott szociális szempontokat tartalmazó eljárások aránya is, a többi követelmény előfordulási gyakorisága viszont nem számottevő. A táblázat az eredménytájékoztató hirdetményekben megjelenő információkat tartalmazza, pont úgy, ahogyan ott megjelennek, a sávdiagramon pedig az egyes szempontok már külön-külön kerülnek ábrázolásra. Ez utóbbi adatai alapján az a következtetés vonható le, hogy a szociális szempontok több, mint a fele, közel 60 százaléka értékelési szempontként, nagyjából minden harmadik szociális szempont pedig szerződéses feltételként jelenik meg.
A szociális szempontokat tartalmazó közbeszerzések alakulását 2019 és 2023 között a 2. ábra grafikonja szemlélteti. 2020-ban a koronavírus világjárvány negatív hatása okozta a jelentős mértékű visszaesést a közbeszerzési eljárások adataiban és ez meglátszott a szociális szempontú közbeszerzések szignifikánsan alacsony értékeiben. 2021-ben viszont a szociális szempontot tartalmazó közbeszerzési eljárások száma is és értéke is már számottevően, több, mint 20 százalékkal emelkedett az előző évi adathoz képest. 2022-ben a szociális közbeszerzések főbb adataiban inkább stagnálást figyelhettünk meg az egy évvel korábbi értékhez képest. 2023-ban viszont jelentős emelkedés volt tapasztalható: 191 darab szociális szempontokat tartalmazó közbeszerzési eljárás került lefolytatásra, melyek során 29,3 milliárd forintot költöttek el az ajánlatkérők, ami az előző évi adat közel másfélszerese mind értékben, mind a darabszám tekintetében.
A 2. táblázat a 2022. és 2023. években a szociális szempontokat tartalmazó eljárások főbb adatait mutatja be tágabb összefüggésben. A táblázat adataiból szembetűnő, hogy a szociális közbeszerzések még a nemzeti eljárásrenden belül is igen csekély hányadot képviselnek. Azonban az is látszik, hogy 2022-ről 2023-ra közel másfélszeres volumennövekedés következett be mind a számosság, mind az összérték esetében és e mellett a szám-, ill. értékarányok is emelkedtek 1-3 százalékponttal. 2023-ban az összes nemzeti eljárásrendben lefolytatott közbeszerzések 4,2 százaléka vett figyelembe szociális szempontokat, ezeknek az eljárásoknak az értékaránya viszont már meghaladta az 5 százalékot: 6,7 százalékot tett ki (ezt szemlélteti a 3. és 4. ábra).
A fenntarthatósági szempontokat tartalmazó közbeszerzési eljárások száma és értéke szemléletesen ábrázolható az ún. Venn-diagramon is (lásd: 5. ábra). Amint ebből az ábrából is látható, természetesen léteznek olyan eljárások is, melyek mindkét féle szempontot tartalmazzák, nevezetesen 2023-ban 8,3 Mrd Ft értékben 60 db olyan közbeszerzésre került sor, melyek egyidejűleg környezetvédelmi és szociális szempontokat is figyelembe vettek, ezek az összes nemzeti eljárásrendű közbeszerzés közelítőleg 1 százalékát tették ki a számarány-, és 2 százalékát az értékarány vonatkozásában. Az 5. ábra adataiból az is kiszámítható, hogy a nemzeti eljárások durván 80 százaléka, kb. 3700 db közbeszerzés semmilyen fenntarthatósági szempontot nem tartalmazott (= nemzeti eljárásrendű közbeszerzések – zöld közbeszerzések – szociális közbeszerzések + zöld és szociális közbeszerzések), ezeknek az eljárásoknak az értéke nagyjából 340 milliárd forintot tett ki, ami értékarányban picit több, mint háromnegyede az összes nemzeti közbeszerzés értékének.
A szociális szempontokat tartalmazó közbeszerzéseket a beszerzés tárgya szerint (építési beruházás, árubeszerzés, szolgáltatás-megrendelés) elemezve azt tapasztalhatjuk, hogy az ajánlatkérők elsősorban az építési beruházások alkalmával vettek figyelembe szociális szempontokat: 2023-ban a szociális szempontú közbeszerzések több, mint 90 százaléka építési beruházás volt. Az árubeszerzés, illetve a szolgáltatás-megrendelés tárgyú közbeszerzési eljárásokban az ajánlatkérők csak nagyon ritkán alkalmaztak szociális szempontokat, ezért ennyire aránytalan a 6. ábra kördiagramján szemléltetett megoszlás. Értékarány tekintetében pedig még inkább eltolódott az arány az építési beruházások felé, az árubeszerzések és szolgáltatás-megrendelések esetében a szociális közbeszerzések hányada legfeljebb 2 százalékot ért el, így az építési beruházások dominanciája majdnem 100 százalékos volt. A 6. és a 7. ábra összehasonlításakor szembetűnő a különbség a szociális közbeszerzések és az összes nemzeti eljárásrendű közbeszerzés beszerzési tárgyak szerinti megoszlását illetően: a nemzeti eljárások 57 százaléka építési beruházásként valósult meg, és hozzávetőlegesen egyötöde (21,0%) árubeszerzés és egyötöde (21,9%) szolgáltatás-megrendelés volt. A nemzeti eljárásoknál is igaz, hogy az értékarányok esetében hangsúlyosabb az építési beruházások aránya: közel 85 százalékot ért el, az árubeszerzések illetve a szolgáltatás-megrendelések hányada csak 5-10 százalék közötti értékeket vett fel. A szociális közbeszerzések esetén az építési beruházások felé irányuló súlyponteltolódás csak részben magyarázható ezen eljárások csekély számosságával.
Az ajánlatkérő szervezetek típusa (regionális/helyi szintű-, támogatott-, közjogi-, központi szintű-, közszolgáltató- és egyéb szervezetek) alapján vizsgálva a szociális szempontokat tartalmazó közbeszerzések megoszlását, megállapítható, hogy az előző évekhez hasonlóan 2023-ban is, a regionális/helyi szintű intézmények vettek figyelembe a legtöbbször szociális szempontokat a közbeszerzéseik lefolytatása során. A 8. ábrán szereplő kördiagram szemlélteti a szociális közbeszerzések számának ajánlatkérők szerinti megoszlását a 2023. évben, melyből látszik, hogy túlnyomó többséget képviselnek a regionális/helyi szintű ajánlatkérők: közel 85 százalék kapcsolódott ezekhez a szervezetekhez mind az eljárások számát, mind pedig értékét tekintve.
2023-ban említést érdemelnek még a közjogi szervezetek is, melyek 10 százalék körüli hányadot képviseltek a szociális közbeszerzések összértékéből (9,2 %) és több, mint 5 százalék (5,8%) volt a számarányuk, azonban a többi szervezet részesedése 5 százalék alatt maradt, értékarányban pedig legfeljebb a 3 százalékot érték el. Az előző évhez képest mégis a központi szintű szervezeteknél történt a legnagyobb mértékű változás, mivel 2022-ben csupán egy ilyen szervezet jelölt meg szociális szempontot egy közbeszerzési eljárásában, így a számuk nyolcszorosára emelkedett 2023-ra, értékük pedig több, mint 200-szorosára. Ugyanakkor az is elmondható, hogy 2023-ban egy közszolgáltató szervezet sem vett figyelembe szociális szempontokat a közbeszerzési eljárásai során.
A szociális szempontokat tartalmazó közbeszerzési eljárások negyedévenkénti megoszlását mutatja a 10. ábra. A darabszám tekintetében nagyjából egyenletes megoszlást láthatunk az egyes negyedévek között, az átlagtól maximálisan 2 százalékpontos eltéréssel. A legtöbb szociális szempontot tartalmazó közbeszerzési eljárást a IV. negyedévben bonyolították le, azonban ekkor volt a legkisebb az összértéke a szociális közbeszerzéseknek, míg a II. negyedévhez tartozott a legnagyobb összérték, a legkevesebb darabszám mellett, tehát az egy eljárásra jutó átlagos érték az utolsó negyedévben mutatott minimumot és ez kb. kétharmada volt a II. negyedévben elért maximális átlagos értéknek. A szociális érdekeltségű eljárások negyedéves adatait az összes nemzeti eljárással (lásd: 11. ábra) összevetve látható, hogy 2023-ban a szociális eljárások adatainak alakulása nem követte a nemzeti eljárásrendű közbeszerzésekét, ez utóbbiak esetében az év első 9 hónapjában jelentős növekedés volt tapasztalható mind a közbeszerzések számában, mind az értékében, csak az októbertől decemberig terjedő időszakban maradt el ezeknek a mutatóknak az értéke ettől az emelkedő tendenciától. Az előző, azaz 2022-es esztendőhöz viszonyítva a negyedéves adatok tendenciáját, elmondhatjuk, hogy 2023-ban sokkal kisebb mértékben emelkedett a darabszám, az összértékben pedig ellentétes előjelű a változás, mert 2023-ban enyhe csökkenést mutat a trendvonal a negyedévek során.
A szociális szempontokat tartalmazó közbeszerzési eljárásokat értékkategóriák szerint vizsgálva (lásd: 12. ábra) azt a konklúziót vonhatjuk le, hogy hasonlóan a 2022-es esztendő arányaihoz, 2023-ban is a szociális szempontok leginkább a közepes értékű, 50-500 millió forint közötti közbeszerzési eljárásokhoz kapcsolódtak. Ebbe a kategóriába esett a szociális eljárások túlnyomó része, több mint 80 százaléka, mind a darabszám, mind az összérték tekintetében. 500 millió Ft feletti összértékkel mindösszesen 5 db szociális szempontú eljárás rendelkezett, - ezek mind építési beruházások voltak -, de ezekhez kapcsolódott az összérték közel hatoda: 4,7 milliárd forint. A kisértékű, 50 millió forint összérték alatti szociális szempontú eljárások az összes szociális közbeszerzés hatodát tették ki, ugyanakkor a hozzájuk kapcsolódó érték együttesen is csak kb. 1 milliárd forintra rúgott, szinte pont fordított számarány-értékarányt realizálva, mint az 500 millió forint feletti, nagy értékű szociális közbeszerzések.
A 13.és 14. ábra térképei, melyek a 2023. évi szociális szempontú közbeszerzések számának illetve értékének megoszlását ábrázolják az ajánlatkérő szervezetek vármegyéje szerint, egyértelműen Közép-Magyarország dominanciáját mutatják. A szociális szempontokat tartalmazó közbeszerzési eljárások számának több, mint harmada (36,6%) az eljárások értékének pedig 40 százaléka, budapesti, illetve Pest vármegyei ajánlatkérőkhöz volt kapcsolható. Észrevehető még Szabolcs-Szatmár-Bereg és Hajdú-Bihar vármegyék jelentősebb szerepe, ez a 4 vármegye kiteszi a szociális közbeszezések számának és értékének is több, mint a felét. Említést érdemel még Veszprém és Baranya vármegyék súlya, de a maradék 14 vármegyében a szociális eljárások száma 10 darab alatt maradt, számarányuk pedig nen érte el az 5 százalékot. A szociális eljárások értékarányai nagyon hasonlóan alakultak 2023-ban mint a számarányok, ez látszik is a két térkép hasonló árnyalati mintázatán. Talán egyetlen észrevehető különbség lelhető fel: Komárom-Esztergom vármegye súlya (7,2%) az értékarány tekintetében jóval meghaladja Baranya vármegyéjét, ami a 3 százalékot sem éri el, míg a számarány tekintetében fordított a sorrend. Tolna vármegyéhez egyetlen szociális szempontú közbeszerzési eljárás volt köthető, így súlya csak fél százalék körüli értéket ért el.
A mikro-, kis- és középvállalkozások (kkv-k) hagyományosan jól teljesítenek a hazai közbeszerzési piacon, az összes eredményes közbeszerzésen belül a kkv-k által elnyert közbeszerzések számaránya az elmúlt öt évben mindvégig meghaladta a 80 százalékot, és az értékarányuk is tartósan 50 százalék felett volt. A szociális szempontokat tartalmazó közbeszerzések körében még magasabb arányokat lehetett tapasztalni mind a darabszám, mind az összérték esetében (lásd: 15. ábra), 95 százalék körüli hányadosokkal, ami még a nemzeti eljárásrendhez viszonyított kkv nyertességi arányoknál is magasabb, mert ez utóbbiak 89-92 százalék közé estek (16. ábra). Igaz, hogy 2022-ről 2023-ra pár százalékponttal csökkent a kkv nyertest tartalmazó szociális közbeszerzések számaránya és értékaránya is, de még így is elmondható, hogy az elmúlt 5 évben mindig teljesült, hogy az eredményes, szociális közbeszerzések legalább 93 százalékában kkv-szektorhoz tartozó gazdasági szereplő volt a nyertes, és értékarányuk is 92 százalék felett alakult. A 2023-as adatok alapján úgy is fogalmazhatunk, hogy szinte minden szociális közbeszerzést a kkv-k nyertek meg, közelítőleg 100-ból 94 darabot, szám szerint pontosan 191-ből 179 darabot. A szociális közbeszerzéseken elköltött minden 100 forintból 95 forint került a kkv szektorhoz, értékben kifejezve 29,3 milliárd forintból 27,7 milliárd forint.
A piaci verseny intenzitására vonatkozó mutatókra koncentrálva kijelenthető, hogy a szociális szempontokat tartalmazó közbeszerzések esetében még kedvezőbben alakulnak ezeknek az értékei, mint akár az összes eljárás, vagy a nemzeti eljárásrendű közbeszerzések körében. Az egyik ilyen mutató az egyajánlatos közbeszerzési eljárások alakulására vonatkozik, amelynek a számaránya 2022-höz képest majdnem 5 százalékponttal csökkent és így a harmadára esett vissza szociális közbeszerzéseken belül, az értékaránya viszont inkább csak stagnálást mutatott 2023-ban, csupán 0,4 százalékponttal lett kisebb az előző évhez viszonyítva. Ezek az arányok jelentősen kisebbek az összes uniós értékhatár alatti egyajánlatos eljárásra vonatkozó érték- ill. számarányoknál, pedig ez utóbbiak is észrevehető csökkenést mutattak az előző év értékeihez képest, amint ez a 17. és 18. ábrák diagramjaiból is kitűnik.
A másik fontos indikátor a piaci verseny intenzitásának elemzésében az egy közbeszerzési eljárásra jutó ajánlatok száma, mely a szociális szempontokat tartalmazó közbeszerzések esetén 2023-ban 7,6 db volt, ami azt jelenti, hogy átlagosan majdnem 8 darab ajánlatból kellett kiválasztani a legmegfelelőbbet. Ez az érték meghaladta az egy évvel korábbi adatot és az elmúlt három évben növekvő tendenciát mutatott, ami a 19. ábrán is jól látható. A diagramról is leolvasható, hogy a szociális közbeszerzésekre vonatkozó fajlagos ajánlatok száma pontosan megegyezik az összes eredményes közbeszerzési eljárás hasonló mutatójával, és az elmúlt két évben 1-1,5 darabbal magasabb volt, mint a nemzeti eljárásrendű közbeszerzések ugyanezen adata.
A lezárult hirdetmény nélküli tárgyalásos eljárások (HNT) alakulása a harmadik releváns mérőszáma a közbeszerzési versenyhelyzetnek. A szociális szempontokat tartalmazó közbeszerzések számának és értékének eljárástípusonkénti részletes alakulását 2023. évben a 3. táblázat foglalja össze. 2023-ban összesen 1 darab szociális közbeszerzés zajlott le hirdetmény nélküli tárgyalásos eljárás formájában körülbelül 710 millió forint értékben, ami az összes szociális közbeszerzés értékének 2,5 százalékát sem érte el. 2022-ben egyáltalán nem volt ilyen típusú eljárás, 2021-ben pedig szintén csak egy darab szociális közbeszerzés minősült hirdetmény nélküli tátgyalásos eljárásnak, ami tehát tartósan egy rendkívül kis számosságnak felel meg. Az is kiolvasható a táblázatból, hogy a szociális szempontú eljárások kicsivel több, mint 60 százalékát - mind szám-, mind értékarány vonatkozásában - nyílt eljárás keretében folytatták le az ajánlatkérők 2023-ban.
